到11月底还有两个多月的时间，各地保障房项目开工已经进入最后冲刺阶段。根据上证报调查，各地方政府对完成中央政府下达的保障房开工任务信心满满，甚至会有部分省市超额完成指标。不过，在热火朝天的开工仪式背后，保障房建设资金如何跟进？建立了怎样的分配管理机制？目前鲜有地方政府有完整思路。保障房建设似乎被地方政府演绎成了一场“政绩竞赛”。
据调查，绝大多数地方政府还是在依靠传统的地方债、企业债方式为保障房建设筹资。然而部分地方融资平台的负债率已经高达200%。在应付了今年的开工指标后，未来地方政府在保障房方面要承担的压力会更大。未来几年，地方负债将进一步增加，民间资本对投资保障房的风险警觉性会更高。
“完成年度开工任务130%”的背后
“我们自加压力，全年保障房开工量将达到中央下达指标的130%。”某内地城市房地局主管保障房建设的副局长告诉记者。而就在去年底，根据媒体报道，这位副局长曾公开表态称，“省里给我们市的任务是明年一年要建2万套保障住房，但是由于土地资源和资金问题，我市明年只能想办法解决35万平方米保障住房，大约6000套至7000套。”
短短几个月，地方房地产主管部门态度完全两样，这可能与层层倒逼的保障房建设指标相关。
今年6月，住建部要求今年1000万套保障房项目要在11月底前开工。到8月中旬，住建部副部长齐骥表示，在10月底前，要有1/3的保障房项目做到主体基本完工，1/3的项目进入地上施工阶段，1/3项目进入基础施工阶段。同时，齐骥表示，鼓励各地在已明确建设目标的基础上，超额开工建设保障性安居工程。对于超额开工的地方，住建部将在今年年底向社会公布，进行表彰。
于是，从8月底开始，几个保障房项目同时开工的仪式在很多地方出现。比如，8月30日，衡阳市四大保障房项目同时开工，其中包括4428套廉租房、3474套公租房、3000余套安置房及其他保障性住房。在此前已经开工部分房源的基础上，这四个项目的开工直接促成衡阳全年的廉租房、公租房开工任务全部完成。根据衡阳市政府部门的表态，2万余套棚户区改造住房也将于9月底全面开工。
9月14日，上海保障房主要承建商城投公司举行保障房建设推进大会，称冲刺100天，到年底实现100万平方米、约1.4万套保障房竣工交付。而今年全年，上海将新开工和筹措1500万平方米的保障房，其中经济适用房500万平方米，公租房200万平方米，动拆迁安置房800万平方米。上海城投在保障房建设中的份额约10%至15%，目前约有160万平方米保障房在建。“上海完成全年的保障房开工任务没有任何问题，也不允许有问题。”上海某大型国企的保障房项目负责人称。
9月7日，长春市原计划举行四个保障房基地集体开工仪式。据悉，这四大基地包括东部保障房小区综合地块、英俊镇地块，润德双丰地块、南湖中街乙六路地块等。四大基地涉及万套公租房，可令长春一举完成全年公租房建设目标。据悉，今年中央下达给长春市的保障性住房建设任务是11734套、60万平方米。其中，新建公共租赁住房5600套、30万平方米，廉租住房6134套、30万平方米。而四个保障房基地集体开工将使长春万套公租房的开工率远远超过了年度任务。
然而这个开工仪式并未如期举行。有消息称，这与长春正在举行东北亚博览会有关。但也有业内人士分析，四大基地可能没有全部符合开工建设条件。
据了解，大量内地城市瞄准了住建部“表彰超额”这一承诺。据人民网报道，今年前8个月，全国保障性住房和棚户区改造住房已开工868万套，开工率86%。其中，开工率超过100%的有五个省，分别是河北、辽宁、福建、山东、陕西。显然，目前已经达标的省份都有可能进入“表彰超额”的范围。
除了今年任务量会超额完成外，已经有城市开始谋划“十二五”期间更大规模的保障房超额建设。“我们做了一个调研，实际上，我们这个城市需要保障房的城市人口大约占40%左右。现在按“十二五”期间3600万套的全国目标，中央政府仅要求住房保障的覆盖面达到20%。但我们未来保障房建设量一定会远远超过中央政府的覆盖目标。”某内地城市政府官员透露。
保障房融资市场暗生隐患
从去年底的消极应对到今年的大力响应，地方政府对保障房的态度转变颇出人意料，但这场轰轰烈烈的保障房建设被地方政府演绎得更像一场“政绩竞赛”，而非经过深思熟虑的系统工程。
某市房产主管部门领导向记者介绍，该市目前正拟成立保障房投资发展有限公司，作为房地局保障房管理中心直接参与保障房开发的平台。
知情人士告诉记者，该市全资持有的城市开发集团（即城开公司）是城市基础设施及保障房建设的最主要承建公司。近年来，城开公司负债率已经高达200%，银行系统对其避之唯恐不及。其融资平台的功能几乎丧失。2009年，该市又成立另一家全国资的城市投资公司，作为政府的融资平台，参与保障房建设。而此次酝酿成立的保障房投资发展有限责任公司是第三个保障房融资平台，希望能通过发企业债方式为保障房建设“输血”。
“我们对融资还是有信心的，未来只要财政拨款到位，再从土地出让金中拿出一部分来，剩下的我们靠自己的力量来解决。”一位地方领导说。在他看来，保障房融资似乎十分简单，“新的融资平台去银行谈贷款，不需要任何抵押，完全是信用贷款。”
但在市场人士看来，融资却并非易事。
“企业债有那么好发吗？融资环节如果跟不上进度，如何保证大面积铺开的保障房项目的施工进度？”一位建筑单位负责人称。
7月以来，城投债风波令市场对地方融资平台的偿债能力信心大跌，甚至导致企业债一度零发行。8月初，财政部第三期代理招标的226.6亿元三年期地方债，中标利率达到历史高位4.07%。利率产品收益率的大幅上升加剧了市场恐慌气氛。
此前的2010年6月，国务院下发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求对地方融资平台进行清理，禁止地方政府以“直接、间接形式为融资平台公司提供担保”，并规定该通知下发后形成的新债务，地方政府只承担有限责任。自那时起，城投债的整体信用质量开始逐步下降。
“从这一趋势上看，地方政府以保障房融资平台发放企业债，将遭遇市场同样的质疑。保障房项目举债的抵押物和担保在哪里？如何确保它的建设周期及收益率？这是投资者最大的担忧。”房地产业内人士指出。
其实，业内已经出现对保障房投资收益的质疑声。近日，有消息称，保险资金进入保障房的最大一单――“蓝德计划”正遭遇融资困境。由7家保险资产管理公司发起的“蓝德计划”自今年6月启动，目前实际募集到位的资金仅为预期规模的40%，远远低于市场预期。
“蓝德计划”是由保险公司与北京市政府合作，以北京市的土地储备作为抵押，按基础设施债权投资的方式进行运作。具体方式为：由7家公司通过发行债权计划把百亿保险资金借贷给北京市土地储备中心，由后者利用这些资金为北京市保障房建设提供前期土地供应。据了解，令险资热情大减的主要原因是项目收益率偏低，且具有不确定性。
“保障房收益问题确实是投资方考虑的重点。无奈的是，对这个问题，借钱的主体，即地方政府没有一套完整的思路。这怎么能怪社会资本不愿意投资呢？”业内人士指出。
而中原地产董事长黎明楷向记者介绍，根据香港经验，公租房底层商铺是政府在公租房项目上最大收益来源，以REITS方式将这些物业打包上市，一次性融资上百亿港元，成为香港政府解决保障房资金的重要方法。不过，在内地刚刚大规模兴建保障房的当下，政府对REITS产品入市仍持相当谨慎的态度。
因此，对以保障房为建设内容的城市融资平台，投资者多数持观望态度。“公司的主营业务有较强的公益性质，综合毛利率较低，净利润主要来源于政府补贴收入，具有一定的不确定性。”某资信评估公司对一家城市投资公司12亿元的企业债计划给出了这样的评价。
保障房三年后
将遇更大挑战
今年建，明年分，后年管。2013年后，中国这一轮保障房建设高潮，将进入“建、分、管”同时并举的时期。那将是保障房市场最复杂的阶段，也最考验执政者的调控能力。
现在看来今年完成1000万套保障房建设指标已经没有悬念。不过，稍微细究一下这一次大开工，其实埋下了很多隐患。
“我们建筑单位其实非常为难，因为是国企，保障房建设已经成为硬任务，不考虑收益。但作为企业，哪有不考虑收益的？可是为政府做保障房项目，别说收益，连合同都不敢签。”东北某市建工集团负责人告诉记者。
建筑单位不敢跟开发公司签订承建合同，是因为建设周期根本无法锁定。“正常来说，合同中有很多约束条款，比如开工、竣工时间。如果一方违约需要承担怎样的赔偿责任等。但这些东西在保障房项目上根本没办法说清。”上述人士称。
开工和施工进度无法保障的原因是很多保障房项目其实根本没达到开工标准。
一般来说，一个房地产项目的正常开发流程是，先拆迁，然后对土地进行勘测和评估，再由设计单位设计图纸，建筑单位拿着图纸进场施工。但根据上证报的深入调查，很多地方的保障房项目，有时候拆迁还没完，建筑单位已经被要求进场。“我们的工作也很简单，平整出一块地，搭个台子做开工剪彩仪式。有挖掘机、戴着安全帽的工人，彩旗飘扬。就是配合一个气氛。可能一块保障房地块，你在开工仪式举行的半个月之前去看，一片荒芜，开工仪式之后，你再去看，同样是一片荒芜。” 东北某市建工集团负责人说。
即便是动拆迁结束了，但一些地块仍不可能很快进入施工阶段。记者采访的某个保障房项目，因处于机场附近，有限高要求，因此需要向民航总局报批，还有一个地块内涉及铁路轨道，也需要报批。这些前期审批的进度，都很难把握。凡此种种，情况很复杂。因此业内人士感慨，保障房的施工和竣工速度绝不能与商品房类比。也正因为此，保障房建设对几十个相关产业的拉动也远没有业内想象的那样乐观。
而业内人士认为，与明年与后年的分配和管理相比，现在保障房的建设还是较为简单的环节。在分配环节，问题可能更多。一家在北京已经开发了一个大型限价房项目的开发商向记者抱怨，整个项目开发商损失1.6亿元。但好在有旁边的商品房项目收益可以弥补。“地方政府只要求我们把保障房建好，之后的事情他们并不怎么关心。因为是保障房，一些后续手续没有政府配合办不下来，但是每个环节我们都得催着政府办，他们却根本不急。包括限价房卖给哪些人，政府也不管。因为保障房不能打广告，我们自己到各居民区去推介。最后的结果是，只要能在居委会开个收入证明，我们就卖给他房子。”开发商介绍。
分配的乱象不容小觑，而后续管理才是最大的难题。根据记者了解，到目前为止，从中央到地方，都没有形成成熟的保障房管理机制。这直接涉及保障房投资主体如何回收投资。而业内对保障房究竟该建在哪里，谁来承担主要的建设责任，目前还在混乱的争议中。保障房该集中还是该分散，该在市中心还是市郊区都是争论的焦点。
目前，多地试行的政策是，开发商在商品房项目中配建5%的保障房。有人支持这一做法，认为可以避免保障房过于集中而出现“贫民区”。但有政府人士指出，一个城市房地局主管保障房的工作人员较少，全市保障房分散在大量的商品房中，如何管理是个大问题。另外，本应该由政府承担的保障房建设任务，转移到开发商头上，后者以逐利为目标，保障房的质量可能会出现问题。
于是有人建议保障房应该由政府出资，集中建设，集中管理。但保障房比较集中的区领导又头疼起来，一个主要居住人群是被保障群体时，这个区的消费水准、商业配套、投资环境都将下降，进而治安成本、教育医疗等区政府需要承担的成本会大幅提高。
另外，以公租房为代表的这一轮保障房，哪些部门负责制定和执行分配办法？后期如何管理？公租房如何退出市场，并收回成本？这些问题都尚待解决。曾有专家建议，开发商持有公租房10年，然后可以商品房价格出售。但在开发商看来，这一点都不划算。谁有能力对一个上亿甚至十几亿元的公租房项目持有10年？一些开发商并不认同这种方式。
部分业内人士认为，这一轮保障房建设可能会造成更多的政府融资平台坏账。最终的解决办法是由中央财政统一买单，甚至可能一次性剥离这部分不良资产。另外，我国还需要花更长时间理清保障房机制问题。要真正实现保障房、商品房的双轨制良性发展，至少还需要5至10年时间。
中国住房制度改革
与保障房发展进程
1994年7月国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，住房制度改革初步启动，在全国范围内确立了住房社会化、商品化的改革方向。同时要求建设“安居工程”，将住房商品化与住房保障体系建设结合起来。其中安居工程的建设模式为：土地由政府划拨，建设资金主要为公积金。同时鼓励通过银行信贷分期支付房款。由此可见，即便是旨在把消费力推向商品房的时代，决策者也并未忽略解决困难居民的住房问题。
1998年7月《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》颁布。全国城镇停止住房实物分配，实行住房分配货币化。同时提出建立和完善以经济适用住房为主体的多层次城镇住房供应体系。对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房。
2007年8月《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》颁布，首次将廉租房明确为住房保障的重点。同时明确土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。
2010年6月，住建部等七部门出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，在全国范围内启动了公共租赁住房建设计划，其着眼点是解决中等偏下收入居民以及新就业人员、外来务工人员等“夹心层”群体，标志着我国住房保障制度建设进入了新的阶段。 来源： 中国证券网·上海证券报
